日本油料发展政策及对我国的启示
摘 要：日本是油料进口大国，近年来日本采取一系列的保护政策刺激国内油料生产，一方面以国内支持方式鼓励本国农民种植大豆等油料作物，另一方面利用边境措施来保护国内油脂加工业的发展。这些政策措施大大减少了植物油的进口量，保护了日本农民利益和促进了油脂加工业的发展。目前中国也是植物油的进口大国，进口量占到总需求量的一半左右。因而，学习借鉴日本油料发展政策，对于发展我国油料产业，保证食用油脂安全有着重要的现实意义，
关键词：日本；油料；国内支持；边境政策
中图分类号：F740．4
文献标识码：A文章编号：1002-0594(2006)03-0027-03
收稿日期：2005-09-13
一、日本油料发展情况
本土地面积约有37．7万平方公里，人口约为1．25亿左右。由于农业资源匮乏，日本成为世界上最大的农产品进口国之一。2003年，日本农产品进口额为6．6万亿日元，占年度总进口额42．4万亿日元的15．57％。大量的农产品进口必然要冲击国内市场，给本国的农业生产带来巨大影响。日本制定了一系列的保护国内油料发展和规范国内市场的政策措施，来保证国内植物油脂的安全，取得了明显的效果。
从日本油料生产来看，大豆和花生是日本国内生产的两大主要油料作物。其中，2004年大豆产量占总油料作物产量的94％，花生占6％。近年来，由于政策上的支持，在农作物总播种面积下降的情况下，日本的大豆种植面积上升较快，从1994年的6万公顷上升到2004年的15万公顷，短短的11年间上升了1．5倍，总产量从1994年的9．9万吨上升到2004年的28万吨。增长了1．8倍。花生的播种面积和总产均呈下降的趋势。不过日本国产大豆和花生主要用作食品消费，并不直接用来榨油。日本油脂行业主要包括大型榨油企业和食品加工行业中榨油企业的原材料主要依赖进口，食品加工的原材料一部分来自国内生产，另外大部分靠进口。
植物油消费在日本居民食物支出中占有重要地位。2003年日本人均居民食用油支出为3279元，人均消费量为9．174KG。居民消费最多的植物油是大豆油、菜子油和棕榈油，占总植物油消费量的95％以上。
二、日本油料发展政策
日本农产品外贸政策目标：提高农业生产力、使农民享有同等的生活水平。为此日本对农产品设置的关税比较高，简单平均税率为11．4％，加权平均税率为5．6％。日本的最惠国进口税在农业上覆盖仅为2／3，从发展中国家进口农产品有18％受惠于普惠制税率。
日本在耕地面积十分有限的情况下，国内油料仍能得到快速发展，而且生产要进一步扩大，大豆产量争取由国内消费量的6％提高到8％，这些主要归结于政府的油料发展政策的实施。日本油料政策方式灵活多样，主要有国内支持方式和边境措施两类。
(一)国内支持政策 据经济合作与发展组织(OECD)的估计，2000年日本食用油料国内支持量达到2．2亿美元，而且呈逐年增加的趋势。日本对油料的国内支持政策主要包括大豆差价补贴、大豆直接补贴、豆农收人稳定性计划、水稻转产支付、食品安全储备和农作物保险等部分。
1．大豆差价补贴项目。此项目从1998年开始，到2000年结束。主要内容是：根据豆农的成本收益情况，确定大豆标准价格，如果市场价格低于目标价格，那么政府将支付市场价格和目标价格之间的差额。不过该项目仅仅实行两年，2000年大豆差价补贴被大豆直接补贴取代。2001年，日本政府预算的大豆直接补贴资金达157．31亿日元，而1999年大豆差价补贴仅仅是104．81亿日元，我们从中可以看出，这项补贴上升的幅度是巨大的。
2．大豆直接补贴。大豆直接补贴实际是在大豆差价补贴的基础上发展的一项政策措施，主要的依据是2000年5月出台的修订后的大豆油菜补贴和价格稳定性法律。同大豆差价补贴一样，大豆直接补贴并不扭曲市场价格，大豆直接补贴的内容如下：首先估计大豆的生产成本，并且确定一个固定补贴额，然后对照大豆的市场价格，如果市场价格高于生产成本和固定补贴额，就没有任何补贴；假如市场价格低于生产成本，政府将支付固定补贴；假如市场价格高于生产成本，但低于生产成本加固定补贴额，种植者将得到部分补贴。政府通过此项目来刺激农民增加大豆生产投入，而且这项补贴没有数量的限制。
3．豆农收入稳定性项目，收入稳定性项目是2000年开始在日本实施的．该项目的主要内容是：用大豆前三年平均市场价格作为标准价格，豆农与政府分别按照标准价格的3％和9％为当年收获的大豆拿出保证资金，如果当年大豆平均市场价格低于前三年大豆的平均价格，参与大豆稳定性项目的农民能够获得差价80％的补偿。这样大大降低了农民种植大豆的风险。当然类似这样的项目也出现在油菜生产上，不过数量较少(低于1000吨)。到目前为止，日本花生种植者没有收到收人稳定性项目。
4．水稻转产补贴。水稻转产补贴的内涵就是政府通过补贴的方式鼓励农民从种植水稻转变到种植大豆或油菜。这项补贴每年的补贴额是不同的，补贴额最高的是2001年，大豆补贴额达到83万日元／ha。一般情况下，农民只要从种植水稻转移种植大豆都能够得到40万日元／ha的补贴，2001年政府为了鼓励农民转向种植大豆，增加了10万日元／ha的激励资金，另外，如果种植大豆的耕地还种植其它作物，将再得到10万日元/la的奖励资金。
5．食品安全储备和农作物保险。受日本政府的委托，大豆安全供应协会负责为国内食品需求保持5万吨的紧急储备，相当于日本大豆年食品需求量的5％。2002年，日本安全储备的大豆全部来自进口。另外大豆纳入了日本政府农作物灾害保险计划中，一旦受到灾害影响，大豆产量下降超过20％，则政府负担保险额的55％，但花生没有列入国家的保险计划中。
(二)边境政策 利用边境措施来保护国内产业是所有国家普遍采取的一项政策措施，日本油料主要依靠进口，平均税率为1．6％，加权平均税率为0．1％～10％，但植物油平均税率为5．6％。日本对油料进口采取的边境措施主要有两种方式，一是利用关税保护国内油脂加工业；二是对花生实行关税配额管理。不过除花生外，日本对大豆及其它油料等并没有采取边境保护措施(具体油料关税见表1)，长期以来油料的进口关税一直为零。但对大豆制品采取一定的关税措施，譬如，对大豆制酱油征收了7.2％的进口关税，对豆腐征收10．6％的关税，并且在2001年，日本要求进口的转基因大豆制品必须注明转基因标志。
日本的关税措施主要是为了保护国内的油料加工企业。虽然日本并没有对油籽和油饼粕采取任何关税措施，但对植物油进口采取了较为严格的关税措施，譬如精炼植物油进口关税是13．2日元／kg，未提炼的植物油进口关税平均10．9日元／KG。日本对植物油进口采取的高额关税，有效地控
制了植物油的进口，保护国内油脂加工业的发展。据USDA估计，日本国内精炼植物油的价格比取消植物油关税后高100美元／吨。因而，高额的进口关税减少了日本植物油进口量，促进大豆和油菜籽的进口，提高了油脂加工者的边际利润，保护了国内油脂加工产业。
花生类产品在日本油料贸易政策中较为特殊，一直实行配额制管理。自1995年乌拉圭回合之后，日本改绝对配额为关税配额，即允许花生进口量超过配额；通过关税等价来代替以前对花生的保护。日本花生类产品进口关税较高，对编号为1202．10-099／1202．20-099的未加工花生征收617日元／kg的从量税，按照AVE的最新折算，相当于736．8％的从价税，这是相当高的关税水平。而且日本为了避免某些花生制品进口的激增，在乌拉圭农业协议上提出要使用特殊的安全机制，不过到目前为止，这种保护机制并没有真正实施。日本花生类产品贸易中焙炒和烹煮的花生不受关税配额的限制，这类产品的进口关税为21．3％或23．8％。日本花生酱进口关税为10％(如果添加糖为12％)，近几年日本花生酱的进口量保持5000吨左右，而焙炒和烹煮的花生为75000吨左右。
三、对我国发展油脂产业的启示
中国是世界上最大的植物油料生产国和消费国。随着人民生活水平的不断提高，国内食用植物油的消费与日俱增，呈现出供求缺口越来越大的局面。据中国统计资料，2003年我国居民人均植物油消费量为5．31KG，这只是家庭消费，不包括餐饮业和食品工业的需求，而后者的需求占到我国植物油总需求量的40％左右，如果把所有消费都计算上，我国人均植物油消费量超过10kg，不足世界平均水平。预计2010年我国人口将达到14亿，按人均消费植物油13．6kg计算，年需植物油1900万吨，国产植物油远不能满足消费的需求，油脂供给已成为影响我国食物安全和农村经济发展的重要因素。因此，从日本国内油料发展政策上我们能得到以下启示。
(一)按照比较优势方法来制定油料产业政策 我国油料作物种类繁多，油菜籽、大豆，花生、葵花籽及棉籽是我国5大油料作物，而且这些油料作物种植的地理区域较广，因此，对所有的油料作物从政策上扶持是不现实的，而且不符合比较优势原则。在我国大宗油料作物中，按照比较优势理论，选择具有相对比较优势、且在中国有巨大发展潜力的油料作物进行政策扶持和产业引导，譬如，中国花生在国际花生市场上具有比较优势，油菜籽是中国油料作物中有着较大发展潜力的油料作物，政府可以引导实行专业化布局和区域化生产，从政策和资金上给予倾斜。
(二)根据我国植物油料供需的实际情况，实行分阶段保护政策 2006年我国取消植物油进口配额限制，国内油料生产者和油脂加工者将面临更严峻的考验，制定合理的油脂发展政策对于我国的植物油安全与持续发展至关重要。目前对我国来说，政府执行一种开放型的适度保护贸易政策是必要的。我国应充分利用世贸组织协议的相关规定和例外条款，根据国内植物油供需发展状况拟定时间表，逐步分阶段地开放我国市场。政府的调控职能一是体现在对油料保护的选择范围方面，应重点保护油菜籽等具有巨大发展潜力的作物；二是体现在对油料保护手段的运用方面，应充分运用WTO对发展中国家实行的例外条款等一系列不违背WTO规则的保护措施。
(三)实行多种补贴措施，提高农民种植油料积极性目前我国油料的主要问题是生产效益低下譬如，中国最大的油料作物——油菜籽，从1998年到2002年油菜籽减税纯收益均为负，是减税后纯收益连续5年为负值的唯一的农作物品种，严重影响了农民种植油菜的积极性。而且近年国家为了保证粮食安全，对种植粮食作物实行补贴，这必然要影响农民种植油料作物和粮食作物的选择。因此，为了植物油安全供给，我国可以借鉴日本对油料的多种补贴方式，实施支持科研、教学单位优先立项开展油料机械化种植技术研究和农用机械的开发，鼓励和支持农业社会化服务企业购置油料生产作业机械。对使用油料机械化服务的农民给一定的补贴或奖励，以提高农民种植油料作物的积极性，激励农民增加油料生产投入，提高我国油料综合生产能力，大幅度降低油料生产成本。
(四)对国内油脂加工业进行政策扶持和引导，提高其国际竞争力 扶持油脂加工企业组建产业化集团，扩大生产规模，提升产品档次。我国现有的众多规模小、设备和管理差、经营分散的民营油脂企业，面对世界上的大公司、集团，在竞争上显然处于劣势。必须加快民营油脂企业改革的进程，实行资产重组和制度创新。可考虑以实力强信誉好、素质高的大公司为基础，以资产为纽带，以经营为链条，联合其他单位，组成几个具有现代企业特点的油脂产业化经营企业集团或控股公司。集生产，营销加工储运科研服务为一体，发挥群体优势，开展内外贸合一的营销。并在严格规范监督机制下，允许参与国际食用油期货贸易，以便在激烈的食用油市场竞争中，占据有利地位，发挥骨干作用。
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